Stellungnahme zum Entwurf eines Siebten Gesetzes zur Änderung der Verwaltungsgerichtsordnung und anderer Gesetze (7. VwGOÄndG)
Der Bund Deutscher Verwaltungsrichter und Verwaltungsrichterinnen e.V. (BDVR), der die berufsständischen Interessen von ca. 80 % der aktiven Verwaltungsrichterinnen und Verwaltungsrichter in Deutschland vertritt, nimmt zu dem Entwurf eines Siebten Gesetzes zur Änderung der Verwaltungsgerichtsordnung und anderer Gesetze (BR-Drs. 328/26) wie folgt Stellung:
I.
Die Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) hat sich seit ihrem Inkrafttreten im April 1960 über Jahrzehnte immer wieder aufs Neue bewährt. Auf ihrer Grundlage haben die Verwaltungsgerichte bis heute effektiven Rechtsschutz gewährt. Grundlegender Veränderungen oder Modernisierungen bedarf die VwGO daher nicht. Sie ist indes dreißig Jahre nach der letzten umfassenden Änderung vom November 1996 dort, wo es die Herausforderungen der Gegenwart erfordern, zu modernisieren und effizienter auszugestalten. Der BDVR begrüßt ausdrücklich, dass der Gesetzgeber hierbei auch Vorschläge aus der richterlichen Spruchpraxis aufgreift.
II.
Der BDVR beurteilt den Gesetzentwurf im Wesentlichen zusammengefasst wie folgt:
- Die vorgesehene Verkürzung der Sperrfrist für den Einsatz von Richtern auf Probe als Einzelrichter wird kritisch beurteilt, weil sie Qualitätseinbußen sowie eine erhöhte Rechtsmittelquote besorgen lässt.
- Die Vorauszahlungsanordnung bei offensichtlich aussichtslosen und rechtsmissbräuchlichen Verfahren ist ein sinnvoller Schritt zur Eindämmung querulatorischer Verfahren. Dies setzt jedoch voraus, dass zusätzlich die Beschwerde gegen die Ablehnung eines Antrags auf Prozesskostenhilfe ausgeschlossen wird.
- Die geplante Neufassung des Divergenzzulassungsgrundes in § 124 Abs. 2 Nr. 4 VwGO-E wird abgelehnt, weil sie die bewährte Systematik des Berufungszulassungsrechts beeinträchtigen und zu zusätzlicher Rechtsunsicherheit führen würde.
- Auch die vorgesehene Erweiterung der Berufungszulassung wegen „Offensichtlichkeit“ wird abgelehnt, da sie eine erhebliche Mehrbelastung der Oberverwaltungsgerichte befürchten lässt.
- Der Ausschluss bestimmter Zwangsmittel gegen Amtsträger wird abgelehnt, weil bei verwaltungsgerichtlichen Entscheidungen eine effektive Vollstreckung möglich sein muss.
- Die Erhöhung des Höchstzwangsgeldes auf 25.000 Euro ist unzureichend; erforderlich ist eine deutlich höhere Obergrenze.
- Die Erweiterung der Anforderungen an Rechtsbehelfsbelehrungen erhöht die Fehleranfälligkeit.
III.
Im Einzelnen:
1. Zu Art. 1 Nr. 2: § 6 Abs. 1 Satz 2 VwGO-E
Der BDVR beurteilt die in § 6 Abs. 1 Satz 2 VwGO-E vorgesehene Verkürzung der Sperrfrist für den Einsatz von Richtern auf Probe als Einzelrichter von einem Jahr auf sechs Monate kritisch.
Berufsanfängern sollte auch künftig genügend Zeit zur Einarbeitung eingeräumt werden, bevor sie als Einzelrichter eingesetzt werden. Dies gelingt am besten in der Zusammenarbeit in einer Kammer. Die hier gesammelten Erfahrungen begünstigen die Arbeit als Einzelrichter. Auch in großen Anwaltskanzleien verantworten Berufsanfänger die schriftliche Vertretung eines Mandanten regelmäßig über längere Zeit nur unter der Mitzeichnung durch einen Partner.
Die in der Entwurfsbegründung geäußerte Erwartung, die Verkürzung der Sperrfrist werde keine Qualitätseinbußen in der Rechtsprechung bewirken, wird sich nur realisieren, wenn die Richter auf Probe auch als Einzelrichter weiterhin den engen Austausch mit ihrer Kammer suchen.
Die vorgesehene Verkürzung der Sperrfrist lässt zudem eine Erhöhung der Rechtsmittelquote besorgen, weil das Vertrauen der Rechtsschutzsuchenden in die Richtigkeit der Entscheidung eines jungen Einzelrichters generell geringer ist als das Vertrauen in die Entscheidung einer Kammer.
2. Zu Art. 1 Nr. 3: § 9 Abs. 4 Satz 1 und 3 VwGO-E
Die in § 9 Abs. 4 Satz 1 VwGO-E in Aussicht genommene generelle Möglichkeit, an den Oberverwaltungsgerichten durch Einzelrichter zu entscheiden, wird begrüßt.
Dies war bislang unter den bewährten Voraussetzungen des § 9 Abs. 4 Satz 1 Nr. 1 und 2 VwGO nur in den Fällen des § 48 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 bis 15 VwGO möglich. Die Flexibilisierung des personellen Einsatzes von Richtern in der zweiten Instanz lässt erwarten, dass einzelne Verfahren deutlich effizienter erledigt werden können. Das Einverständnis mit einer Entscheidung durch den Berichterstatter gemäß § 125 Abs. 1 Satz 1 i.V.m. § 87a Abs. 2 und 3 VwGO konnte bislang allein in der Absicht versagt werden, die Verfahrensdauer zu verlängern. Dem kann mit der geplanten Änderung in geeigneten Fällen wirksam begegnet werden. Erfreulich ist zudem, dass die Einzelrichterübertragung in das Ermessen des Gerichts gestellt bleibt. Das Gericht muss „Herr des Verfahrens“ bleiben. Die sachgerechte Ausgestaltung der Einzelrichterübertragung ist eine Frage des Einzelfalles.
Zu klären bleibt die Frage, ob § 9 Abs. 4 Satz 3 VwGO-E, der Normenkontrollverfahren nach § 47 VwGO von der fakultativen Einzelrichterübertragung ausnimmt, auch bei § 7 Abs. 2 Satz 2 UmwRG anwendbar sein soll, der in bestimmten Fällen des § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 UmwRG eine entsprechende Anwendung von § 47 VwGO anordnet.
3. Zu Art. 1 Nr. 9 Buchst. a Doppelbuchst. aa Dreifachbuchst. ccc: § 48 Abs. 1 Satz 1 Nr. 17 VwGO-E
Der Katalog der in § 48 Abs. 1 Satz 1 VwGO aufgezählten erstinstanzlichen sachlichen Zuständigkeiten des Oberverwaltungsgerichts soll in der neuen Nummer 17 um eine Auffangregelung ergänzt werden, nach der – über die Aufzählung bestimmter Planfeststellungsverfahren in § 48 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 bis 16 VwGO hinaus – auch in Streitigkeiten über sämtliche sonstigen Planaufstellungsverfahren, soweit hierfür nicht eine Zuständigkeit des Bundesverwaltungsgerichts besteht, erstinstanzlich von dem Oberverwaltungsgericht entschieden werden soll.
Diese an sich sinnvolle Verfahrenskonzentration in der zweiten Instanz ist in ihren praktischen Auswirkungen schwierig zu beurteilen, weil auch die Entwurfsbegründung keinen Aufschluss darüber gibt, wie viele Verfahren jährlich von dieser Zuständigkeitsveränderung betroffen sein werden. Gerade kleine, aber auch mittlere Oberverwaltungsgerichte werden im Falle einer erheblichen Steigerung des Eingangs derartiger Umfangverfahren ohne eine Verbesserung ihrer personellen Ausstattung nicht in der Lage sein, zeitnah Rechtsschutz zu gewähren. Diese Gerichte können bereits heute nicht stets dem gesetzlichen Leitbild des § 188b VwGO entsprechen und den Planungssenaten nur Angelegenheiten des Planungsrechts und damit verwandter Sachgebiete zuweisen; ihre Präsidien sehen sich vielmehr gezwungen, die Planungssenate auch mit planrechtsfremden Angelegenheiten zu befassen. Die Neuregelung könnte daher geeignet sein, die Geschäftslage in kleinen und mittleren Oberverwaltungsgerichten zu verschärfen, sofern hier nicht personell nachgesteuert wird.
Als problematisch wird in der Praxis gesehen, dass § 48 Abs. 1 Satz 2 VwGO auch solche Streitigkeiten über Genehmigungen erfasst, die anstelle einer Planfeststellung erteilt werden. Die Neuregelung hätte insbesondere zur Folge, dass künftig praktisch etwa sämtliche wasserrechtlichen Genehmigungsverfahren (auch der kleine Gartenteich, Entwässerungsgräben und Straßenseitengräben) erstinstanzlich in die Zuständigkeit des Oberverwaltungsgerichts fielen, da hier stets ein Planfeststellungsbeschluss oder eine Plangenehmigung zu erteilen ist.
4. Zu Art. 1 Nr. 22: § 85a Satz 1 und 3 VwGO-E
a) Gemäß § 85a Satz 1 VwGO-E kann das Gericht durch unanfechtbaren Beschluss anordnen, dass die Klage oder der Antrag erst nach Zahlung der Gebühr für das Verfahren im Allgemeinen nach dem Gerichtskostengesetz zugestellt wird, wenn die Klage oder der Antrag offensichtlich aussichtslos und rechtsmissbräuchlich ist. Diese Regelung wird vom BDVR als ein erster gesetzgeberischer Schritt begrüßt, die steigende Zahl von gerichtlichen Verfahren mit querulatorischem Charakter einzudämmen.
Sachgerecht ist insbesondere, dass die Vorauszahlungsanordnung im Missbrauchsfall nach § 85a Satz 1 VwGO-E unanfechtbar ist. Wenn gleichzeitig mit einem dem § 85a VwGO-E unterfallenden Eingang ein Prozesskostenhilfegesuch zu dem verfolgten Begehren gestellt wird, liegt es nahe, dass dieses gemessen an § 166 Abs. 1 Satz 1 VwGO i.V.m. § 114 Abs. 1 Satz 1 ZPO wegen mangelnder Erfolgsaussichten und/oder Mutwilligkeit abzulehnen ist. Hierauf weist die Entwurfsbegründung hin. Es trifft ferner zu, dass hierüber vor der Vorauszahlungsanordnung entschieden werden muss.
b) De lege lata wäre ein solcher Ablehnungsbeschluss des Verwaltungsgerichts, wie die Entwurfsbegründung auch einräumt, mit der Beschwerde nach den §§ 146 ff. VwGO anfechtbar. Damit verlagerte sich indes das Prozessgeschehen in das Beschwerdeverfahren und bliebe die Vorauszahlungsanordnung ein stumpfes Schwert.
Das Grundgesetz garantiert nach der ständigen Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts auch im Prozesskostenhilfeverfahren grundsätzlich keinen Instanzenzug (BVerfG, Beschl. v. 25.11.2009, 1 BvR 2455/08, juris Rn. 4). Art. 19 Abs. 4 GG gewährleistet zwar den Rechtsweg zu den Gerichten, überlässt dessen nähere Ausgestaltung jedoch der jeweiligen Prozessordnung. Diese darf den Zugang zu den Gerichten nicht unzumutbar erschweren, braucht aber keine Rechtsmittelinstanz vorzusehen.
Zur Gewährleistung effektiven Rechtsschutzes wird gemäß § 166 VwGO i.V.m. § 114 Satz 1 ZPO Prozesskostenhilfe gewährt, sofern die beabsichtigte Rechtsverfolgung hinreichende Aussicht auf Erfolg bietet. Es ist Sache des Gesetzgebers zu entscheiden, ob gegen Prozesskostenhilfe versagende Beschlüsse eine Rechtsmittelinstanz eröffnet werden soll (BVerfG, Beschl. v. 17.3.1988, 2 BvR 233/84, BVerfGE 78, 88, 99 f.). Die Versagung der Beschwerdeinstanz in den Fällen des § 85a VwGO-E wäre sachlich gerechtfertigt und verfassungsrechtlich unbedenklich.
- 146 Abs. 2 Nr. 6 VwGO-E sollte nach dem Wort „verneint“ um die Wörter „oder wenn das Gericht hinsichtlich der beabsichtigten Rechtsverfolgung eine Anordnung nach § 85a trifft“ ergänzt werden.
c) Außerdem sollte überdacht werden, ob die in § 85a Satz 3 VwGO-E bestimmte Zahlungsfrist für die Gebühr von drei Monaten – insbesondere in Eilverfahren – nicht zu lang bemessen ist, um unangemessene Verfahrensverzögerungen gerade in aussichtslosen Fällen zu vermeiden.
5. Zu Art. 1 Nr. 23: § 86 Abs. 1 Satz 3 VwGO-E
Nach § 86 Abs. 1 Satz 3 VwGO-E verpflichtet der Grundsatz der Amtsaufklärung ein Gericht nicht zu Nachforschungen, die weder durch entsprechendes Vorbringen noch durch andere konkrete Anhaltspunkte veranlasst sind.
Diese Ergänzung hat allein klarstellende Funktion. Sie greift die ständige Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zu den Grenzen des Amtsermittlungsgrundsatzes (BVerwG, Beschl. v. 16.7.2025, 2 B 20.25, juris Rn. 15) auf und ist bereits bestehende Rechtspraxis. Die für den Umfang der gerichtlichen Aufklärungspflicht maßgebliche Frage, wann „konkrete Anhaltspunkte“ das Gericht zu weiteren Nachforschungen verpflichten, unterliegt auch künftig der sachgerechten Handhabung durch die Gerichte im Einzelfall.
6. Zu Art. 1 Nr. 30: § 124 Abs. 2 Nr. 4 VwGO-E
Durch die Änderung in § 124 Abs. 2 Nr. 4 VwGO-E soll der Zulassungsgrund der Divergenz aus Gründen der Rechtsvereinheitlichung an den Wortlaut von § 511 Abs. 4 Satz 1 Nr. 1 ZPO, § 543 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 ZPO und § 115 Abs. 2 Nr. 2 FGO angepasst werden. Künftig ist die Berufung auch dann zuzulassen, wenn die Fortbildung des Rechts oder die Sicherung einer einheitlichen Rechtsprechung eine Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts erfordert.
- Diese Regelung wird von der gerichtlichen Praxis ganz überwiegend als kontraproduktiv beurteilt. An ihr sollte daher nicht festgehalten werden.
Es herrscht die große Sorge vor, die Angleichung des Divergenztatbestands an die Regelungen der ZPO und der FGO vereinfache die Rechtsanwendung nicht, sondern verkompliziere sie. Der BDVR teilt diese Einschätzung.
Der Bundesgerichtshof lässt in ständiger Rechtsprechung Revisionen zur Sicherung einer einheitlichen Rechtsprechung nicht nur in den Fällen der Divergenz zu, wenn also die angefochtene Entscheidung von der Entscheidung eines divergenzfähigen Gerichts abweicht und auf dieser Abweichung beruht (so die bislang geltende Regelung in § 124 Abs. 2 Nr. 4 VwGO), sondern auch dann, wenn Rechts- oder Verfahrensfehler beseitigt werden sollen, die die Wiederholung durch dasselbe Gericht besorgen lassen oder die die ernsthafte Gefahr einer Nachahmung durch andere Gerichte begründen (BGH, Beschl. v. 3.7.2018, VIII ZR 227/16, juris Rn. 13). Ebenso ist die Revision nach der Spruchpraxis des Bundesgerichtshofs zuzulassen, wenn das Berufungsurteil auf einem Rechtsfehler beruht, der geeignet ist, das Vertrauen in die Rechtsprechung zu beschädigen (BGH, Beschl. v. 27.3.2003, V ZR 291/02, BGHZ 154, 288, juris Rn. 14).
Diese gegenüber den Fällen der eigentlichen Divergenz erweiterte Rechtsmittelzulassung zur Sicherung einer einheitlichen Rechtsprechung durch den Bundesgerichtshof findet ihren Grund darin, dass die Zivilprozessordnung die Zulassungsgründe des § 124 Abs. 2 Nr. 1, 2 und 5 VwGO nicht kennt. Die Änderung in § 124 Abs. 2 Nr. 4 VwGO-E würde deshalb ohne tragfähigen Grund die differenzierte und bewährte Regelungssystematik des § 124 Abs. 2 VwGO beschädigen und entspräche nicht mehr dem Grundsatz der Rechtsmittelklarheit. Inhaltliche Überschneidungen bei den Zulassungsgründen erschweren den Beteiligten die Darlegung, welcher Zulassungsgrund vorliegen soll.
- Aus den vorstehenden Erwägungen spricht sich der BDVR erst recht gegen eine entsprechende Änderung des § 78 Abs. 3 Nr. 2 AsylG für die Berufungszulassung in asylgerichtlichen Verfahren aus, über die zu einem späteren Zeitpunkt entschieden werden soll.
Eine Änderung des bisherigen Zulassungsgrundes der Divergenz hätte eine Ausweitung der Berufungszulassung in Asylverfahren zur Folge, weil § 78 Abs. 3 AsylG die Zulassungsgründe des § 124 Abs. 2 Nr. 1 und 2 VwGO bislang nicht kennt. Rechtsanwendungsfehler des Verwaltungsgerichts würden künftig die Zulassung der Berufung zur Sicherung einer einheitlichen Rechtsprechung erfordern, wenn konkrete Anhaltspunkte dafür bestehen, dass ohne eine Korrektur durch das Oberverwaltungsgericht eine Wiederholung oder Nachahmung des Fehlers droht.
7. Zu Art. 1 Nr. 31 Buchst. a Doppelbuchst. aa und bb: § 124a Abs. 5 Satz 2 Nr. 2 VwGO-E
Nach § 124a Abs. 5 Satz 2 Nr. 2 VwGO-E soll die Berufung auch dann zugelassen werden, wenn einer der Gründe des § 124 Abs. 2 VwGO ungeachtet des Darlegungserfordernisses in § 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO offensichtlich vorliegt.
Mit dieser Einschränkung des Darlegungserfordernisses für die Zulassungsgründe verfolgt der Gesetzgeber das Ziel, die Zulassungspraxis der Oberverwaltungsgerichte zu vereinheitlichen. Denn in der Rechtsprechung der Obergerichte ist die Frage ungeklärt, ob die Berufung nur dann zuzulassen ist, wenn ein Zulassungsgrund dargelegt worden ist, oder ausnahmsweise auch dann, wenn dieser sich zwar aus den Darlegungen nicht hinreichend ergibt, ein solcher aber für das Gericht offensichtlich vorliegt, ohne dass dies einer weiteren gerichtlichen Prüfung bedarf. In der Entwurfsbegründung wird deshalb folgerichtig betont, dass Fallgestaltungen, in denen nur eine aufwändige Prüfung von Amts wegen das Vorliegen eines Zulassungsgrundes im Sinne des § 124 Abs. 2 VwGO ergäbe, hierunter nicht fallen.
- Die geplante Regelung wird in der Praxis ganz überwiegend negativ bewertet. Es wird eine über das gesetzgeberische Ziel hinausgehende Ausweitung des Zulassungsgrundes der Offensichtlichkeit und dadurch eine sachlich nicht gebotene Mehrbelastung der Oberverwaltungsgerichte befürchtet. Dies würde dem Bestreben des Gesetzgebers, das verwaltungsgerichtliche Verfahren effizienter zu gestalten, zuwiderlaufen.
Nach Auffassung des BDVR gewährleistet das geltende Zulassungsrecht ohne Weiteres die notwendige Balance zwischen Darlegungslast und Zulassung wegen „Offensichtlichkeit“ (BVerfG, Beschlüsse vom 16. April 2020 – 1 BvR 2705/16 – juris Rn. 18, vom 24. August 2010 – 1 BvR 2309/09 – juris Rn. 13 und vom 30. Juni 2005 – 1 BvR 2615/04 – juris Rn. 23 f.). Einer Änderung bedarf es insoweit nicht.
Für den Fall, dass an dem Regelungsvorhaben entgegen dem ganz überwiegenden Wunsch der gerichtlichen Praxis festgehalten werden sollte, wäre klarzustellen, dass es für die Feststellung der „Offensichtlichkeit“ des Vorliegens eines Zulassungsgrundes allein auf das Erkennen durch das Oberverwaltungsgericht ankommt. Die Zulassung der Berufung gemäß § 124a Abs. 5 Satz 2 Nr. 2 VwGO-E soll gerade neben der fristgerecht vorgetragenen Begründung des Zulassungsantrags erfolgen, was durch die Formulierung „ungeachtet des Absatzes 4 Satz 4“ zum Ausdruck kommt. Bei der „Offensichtlichkeit“ handelt es sich nicht um einen weiteren Zulassungsgrund, der vom Rechtsmittelführer dargelegt werden könnte, sondern um eine Gewissheit vom Vorliegen eines Zulassungsgrundes, die das Oberverwaltungsgericht zu gewinnen hat. Um dies klarzustellen, sollte § 124a Abs. 5 Satz 2 Nr. 2 VwGO-E nach „Satz 4“ um die Wörter „nach Auffassung des Oberverwaltungsgerichts“ ergänzt werden
8. Zu Art. 1 Nr. 40: § 167 Abs. 1 Satz 3 VwGO-E
Der BDVR hält den in § 167 Abs. 1 Satz 3 VwGO-E geregelten Ausschluss einer Anwendung der §§ 888 und 890 ZPO für Amtsträger, die für den Vollstreckungsschuldner handeln, nicht für sachgerecht, weil er die Resilienz der Verwaltungsgerichtsbarkeit schwächt. Verwaltungsgerichtliche Entscheidungen müssen effektiv vollstreckt werden können.
Der Europäische Gerichtshof hat mit Urteil vom 19. Dezember 2019 (C-752/18, NJW 2020, 977, juris Rn. 29 ff.) entschieden, dass gegen Amtsträger einer Behörde Zwangshaft verhängt werden kann, wenn die Behörde beharrlich einer gerichtlichen Entscheidung nicht nachkommt und das innerstaatliche Recht hierfür eine hinreichend bestimmte Rechtsgrundlage vorsieht.
Es ist zu bedauern, wenn der Gesetzgeber nunmehr die Möglichkeit versäumen sollte, eine solche – in das Recht auf Freiheit eines Behördenleiters eingreifende, aber klare und verhältnismäßige – Rechtsgrundlage zu schaffen, um die Vollstreckung von verwaltungsgerichtlichen Urteilen effektiver zu machen.
9. Zu Art. 1 Nr. 41: § 172 Abs. 1 Satz 1 VwGO-E
Die in § 172 Abs. 1 Satz 1 VwGO-E vorgesehene Erhöhung eines maximalen Zwangsgeldes von 10.000,– Euro auf 25.000,– Euro fällt zu gering aus, um den Verwaltungsgerichten tatsächlich ein effektives Beugemittel gegen den Staat als Hoheitsträger an die Hand zu geben.
Der BDVR hält daher an seiner Forderung fest, das höchst zulässige Zwangsgeld auf 100.000,– Euro anzuheben (siehe die Stellungnahme des BDVR v. 15.6.2022 zu dem Entwurf … Gesetzes zur Änderung der Verwaltungsgerichtsordnung, Gesetzesantrag des Landes Nordrhein-Westfalen – BR-Drs. 135/22).
10. Zu Art. 2: § 58 VwGO-E
§ 58 VwGO soll dahingehend geändert werden, dass nunmehr auch über die einzuhaltende Form sowie über das fristauslösende Ereignis belehrt werden soll.
In der Praxis hat sich gezeigt, dass Rechtsbehelfsbelehrungen fehleranfälliger werden, je mehr Informationen sie enthalten sollen. Die Änderung des § 58 VwGO erhöht das Risiko der Fehlerhaftigkeit von Rechtsbehelfsbelehrungen, die vor allem in der Anfangsphase der Neuregelung regelmäßig die Jahresfrist zur Anfechtung auslösen werden.
Für den Vorstand des BDVR
Dr. Karoline Bülow
Berlin, den 8.06.2026
