© BDVR - Thomas Michel 04.07.2010

Inhaltsverzeichnis Heft 1/2 / 2005

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Aus dem BDVR

Bericht aus dem Vorstand

Verwaltungsgerichtstag
Fortbildungstagung in Berlin

Aus den Landesverbänden
Bayern: Leserbrief an die Bayerische Staatszeitung
Berlin: Fusion der Fachobergerichte Berlins und Brandenburgs
Brandenburg: Neuwahl des Vorstandes
Bremen: Gedankensplitter zur Justizreformdiskussion
Mecklenburg-Vorpommern: „Rechtsanwälte und Verwaltungsrichter – ein unverbesserliches Verhältnis?“

Personalia
Neuer Präsident des Verwaltungsgerichts Kassel
Neuer Präsident des Verwaltungsgerichts Cottbus
Neuer Präsident des Verwaltungsgerichts Würzburg
Präsident des Verwaltungsgerichts Dessau tritt in den Ruhestand

Gastbeitrag
Neuerungen im Ausländerrecht nach dem Inkrafttreten des Zuwanderungsgesetzes (1. Teil)

Justiz
Ehrenamtliche Richter und Verwaltungsgerichtsbarkeit – ein „Auslaufmodell“?
Ehrenamtliche Richter in der Sozialgerichtsbarkeit
Schöffen und Schöffinnen in der Strafgerichtsbarkeit

Mediation
Mediation in der Verwaltungsgerichtsbarkeit

Aus der Presse
Grenze für Richterhaftung

Gedankensplitter zur Justizreformdiskussion

Wenn allseits über Reformen diskutiert wird, kann die Justiz nicht ausgespart werden. Auch hier muss reformiert werden, sagt die Politik. Dabei hält man sich am besten nicht mit kleinen Schritten auf. Wenn schon Reform, dann bitte gleich die „Große Justizreform“. Deren Eckpunkte hat die Justizministerkonferenz am 25.11.2004 in Berlin festgelegt (abgedruckt im BDVR-Rundschreiben 06/2004, S. 202 ff.).

Reform ist derzeit „in“, sozusagen ein Trendbegriff. Ich werde den Verdacht aber nicht los, dass unter dieser Überschrift alles platziert werden kann, was irgendwie eine Veränderung des gerade bestehenden Zustands bewirken soll. Eine Reform einer früheren Reform liegt schon vor, wenn zum alten Zustand zurückgegangen wird. Die Verkürzung der Wochenarbeitszeit von 40 auf 38,5 Stunden war eine Arbeitszeitreform. Die Rückkehr von 38,5 auf 40 Stunden ist ebenfalls eine Arbeitszeitreform. Was bedeutet dann eigentlich Reform? Vorsichtshalber habe ich im Duden nachgeschaut. Das Wort kommt aus dem Lateinischen und bedeutet: Umgestaltung; Verbesserung des Bestehenden; Neuordnung. Umgestaltung und Neuordnung kann bei vielen sogenannten Reformvorhaben konzediert werden. Aber Verbesserung des Bestehenden? Da kommt doch mancher Reformadressat ins Grübeln.

Das Bestehende ist zu verbessern, wenn es nicht oder nur unbefriedigend funktioniert. Funktioniert die Justiz in Deutschland nicht? Hat unser in Jahrzehnten gewachsenes Gerichtswesen wirklich solche Mängel, dass es umgekrempelt werden muss? Gibt es etwa deswegen einen Ansehensverlust der Richterschaft? Ich wage die Behauptung, dass diePolitiker froh wären, wenn sie nur annähernd die gesellschaftliche Akzeptanz hätten, über die Richter in Deutschland generell verfügen. Die Akribie, mit der inDeutschland Recht gesprochen wird, ist nicht unbedingtals Standortnachteil zu erkennen.Und der qualitative Standard kann auch nicht so schlecht sein. Denn seit vielen Jahren haben die Justizverwaltungen die angenehme Aufgabe, nur die allerbesten Bewerber aus dem reichlichen juristischen Personalangebot auswählen zu können. Wer diesen Ausleseprozess erfolgreich durchgestanden hat, wird mit Aushändigung der Ernennungsurkunde als Richter kein Trottel. Das Auswahlverfahren spricht vielmehr dafür, dass in den Gerichten fast ausschließlich hoch qualifizierte Juristen sitzen, die ihr Handwerk verstehen und auch den nötigen Blick für technische Innovationen und gesellschaftliche Realitäten haben. Außerdem: in vielen Staaten der ehemaligen Sowjetunion bzw. des früheren Ostblocks und auch anderswo wird das deutsche Gerichtswesen studiert und nach Möglichkeit angewandt. Die deutsche Justiz ist ein Exportschlager! Und im Inland soll sie nicht mehr richtig taugen?

Wenn man den Gründen für die jetzige Justizreformdebatte nachgeht, wird schnell klar, was der eigentliche Auslöser auf politischer Ebene ist. Hören wir der Justizministerkonferenz (Beschluss vom 25.11.2004) zu:

„Dem verfassungsmäßigen Auftrag der Dritten Gewalt im Staate kann nur eine unabhängige und leistungsstarke Justiz gerecht werden. Dies gilt auch und in besonderem Maße in Zeiten, die durch wirtschaftliche Umbrüche, Sparzwänge der öffentlichen Haushalte und Einschnitte in die sozialen Sicherungssysteme geprägt sind.“

Da haben wir es doch. Das fehlende Geld in den öffentlichen Haushalten ist die „Mutter aller Reformen“. Dieser Tatbestand ist uns mittlerweile so geläufig, dass kaum noch hinterfragt wird, warum eigentlich die öffentlichen Haushalte so knapp bei Kasse sind. Interessant sind in diesem Zusammenhang die Angaben des Statistischen Bundesamtes (Fachserie 18, Reihe S. 21 „Einnahmen und Ausgaben sowie Finanzierungssaldo des Staates“). Danach beliefen sich in der alten Bundesrepublik im Jahre 1977 die Steuereinnahmen auf 25,1 % des Bruttoinlandsprodukts. Im Jahre 2003 erreichten die Steuereinnahmen im wiedervereinigten Deutschland nur noch 22,6 % des Bruttoinlandsproduktes. Während die Steuereinnahmen - relativ - sinken, steigen die Anforderungen an den Staat nicht zuletzt wegen der Vereinigungslasten. Seit mehr als zwei Jahrzehnten versuchen die unterschiedlichen Bundesregierungen aber nicht, die für die Finanzierung der öffentlichen Aufgaben unabdingbare Steuerquote zu erhöhen, sondern sie zu reduzieren. Dem dienten diverse Steuersenkungs oder -abschaffungsgesetze (Einkommensteuersenkung, niedriger Spitzensteuersatz, Vermögenssteueraufhebung usw.). Die Folgen sind bekannt. Bund, Länder und Kommunen ächzen unter der Finanzmittelknappheit und verschulden sich immer mehr, andererseits werden große Vermögen und international operierende Unternehmen durch die Steuerreformen - auch so ein „Reformvorhaben“ - begünstigt. Die mit der Politik der Steuergeschenke verbundene Hoffnung, das nicht mehr vom Staat per Versteuerung eingezogene Kapital würde in Investitionen und Arbeitsplätze finanziert und damit letztlich auch wieder zu einem Steuerwachstum führen, hat in Deutschland getrogen. Das vom Staat freigegebene Geld wurde gerne behalten. Arbeitsplätze und Investitionen wurden durch deutsche Unternehmen aber eher im Ausland geschaffen, wenn überhaupt. Im Subventionsrecht wird in ähnlichen Konstellationen vom Mitnahmeeffekt gesprochen: es wird mitgenommen, was man bekommen kann, ohne dass sich dadurch irgendetwas an den betrieblichen Plänen ändert.

Im Ergebnis haben wir die jetzige Justizreformdebatte also auch einer verfehlten staatlichen Finanzpolitik - natürlich neben gewichtigen anderen Faktoren - zu verdanken. Das macht mich mißtrauisch, ob alle diskutierten Änderungen, die doch insgesamt wohl zu Ersparnissen führen sollen, wirklich im Interesse einer besseren und leistungsfähigeren Justiz erfolgen.

Schauen wir uns die einzelnen Punkte an, die Gegenstand der Justizministerbeschlüsse vom 25.11.2004 waren.

Deregulierung. Gerichtsverfassungen und Prozessordnungen sollen möglichst weitgehend vereinheitlicht werden. Dagegen ist nichts einzuwenden. Die Mitgliederversammlung des BDVR hatte bei der Diskussion über die Zusammenlegung der Fachgerichtsbarkeiten am 13.11.2003 eine einheitliche Prozessordnung für sinnvoll erachtet. Bereits jetzt gibt es zahlreiche Übereinstimmungen der verschiedenen fachgerichtlichen Prozessordnungen. Und die Vorschriften des Gerichtsverfassungsgesetzes und der Zivilprozessordnung gelten nach § 173 VwGO weitgehend auch für die Verwaltungsgerichtsbarkeit. Eine Grenze für die Vereinheitlichung jedenfalls im Verhältnis zur ordentlichen Gerichtsbarkeit gibt es dort, wo es um Strukturprinzipien der öffentlich-rechtlichen Fachgerichtsbarkeit geht. Am hier bestehenden Amtsermittlungsgrundsatz darf nicht gerüttelt werden. Die ebenfalls unter Deregulierung diskutierte funktionale Zweigliedrigkeit ist eher für die ordentliche Gerichtsbarkeit zu untersuchen. Durch die Regelungen über die Zulassung der Berufung gibt es faktisch in der Verwaltungsgerichtsbarkeit weitgehend nur das Verwaltungsgericht als einzige, nämlich erste und letzte Tatsacheninstanz. Es gibt keinen plausiblen Grund, hier Änderungen vorzunehmen. Höchst suspekt erscheint das Ansinnen der Justizminister, als deregulierend auch den flexiblen Einsatz von Richtern zu erörtern. Da wird die Büchse der Pandora schon einmal geöffnet. Es sollen Versetzungsmöglichkeiten für Richter durch Änderungen des Deutschen Richtergesetzes erleichtert werden, Richterstellen sollen landesgesetzlich zugeordnet werden können, nachgedacht wird über die Übertragung weiterer Richterämter oder auch die Kombination mehrerer Maßnahmen dieser Art. Hier findet Begriffsverwirrung statt. Woran sich die Justizminister erfreuen wollen, ist keine Deregulierung (laut Duden Abbau von Vorschriften), sondern eine Regulierung, wo bisher keine war. Die Unabhängigkeit des Richters ist in Gefahr, wenn seine Verwendung dem Zugriff der Justizverwaltung unterliegt. Hier sollte energisch Widerstand geleistet werden. Über den Einsatz als Richter haben die richterlichen Selbstverwaltungsgremien zu entscheiden, eine Versetzung oder eine Abordnung muss wie bisher im Regelfall seine Zustimmung finden. Sonst würde den Justizverwaltungen mit den Instrumenten der Versetzung und Abordnung usw. das Werkzeug geschaffen werden, Richter aus dem Verkehr zu ziehen, die wegen ihrer Rechtsprechung nicht goutiert sind. Wehret den Anfängen!

Aufgabenübertragung / Auslagerung. Ob die Übertragung von Aufgaben der freiwilligen Gerichtsbarkeit auf Notare, die „Privatisierung“ des Gerichtsvollzieherwesens und die Registerführung etwa durch Industrie- und Handelskammern vorteilhaft ist, sollte zunächst einmal die angesprochene ordentliche Gerichtsbarkeit kommentieren. Gegen die Förderung konsensualer Streitbeilegung spricht nichts. Soweit das außergerichtlich geschehen kann, entlastet dieses die Gerichte. Jeder Richter wird im Übrigen von sich aus - wo immer dies möglich ist - die Einigung der Parteien während eines Rechtsstreits herbeizuführen versuchen. Das vermeidet weiteren Streit, schafft Befriedung, führt zu einer einvernehmlichen Lösung und nützt auch dem Richter. Er braucht schließlich kein Urteil zu schreiben. Allerdings setzt das Recht gerade im Verwaltungsprozess hierfür Grenzen. Wo zwingendes Recht anzuwenden, die Rechtslage eindeutig und der Sachverhalt geklärt ist, kann kein Vergleich abgeschlossen werden. Das ergibt sich schon aus § 106 VwGO, wonach ein Vergleich nur möglich ist, soweit die Parteien über den Gegenstand des Vergleichs verfügen können. Über zwingendes Recht kann die Verwaltung gerade nicht verfügen. Das würde ihrer Bindung an das Gesetz nach Art. 20 Abs. 3 GG widersprechen. Insofern werden sich auch für die außergerichtliche Mediation im Verwaltungsrecht Grenzen immer dann ergeben, wenn der Rechtsstaatsgrundsatz die strikte Befolgung des Gesetzes verlangt.

Konzentration. Dieser Schwerpunkt der Debatte auf der Justizministerkonferenz betrifft die ordentliche Gerichtsbarkeit. Es geht um effektivere Strafverfolgung durch Schwerpunktsetzungen, um Reduzierung der Rechtsmittelmöglichkeiten im Ordnungswidrigkeitenverfahren, die Steigerung der Attraktivität der Ziviljustiz, die Erweiterung der Möglichkeiten zu Gerichtsstandsvereinbarungen und die Reform der Verbraucherentschuldung. Verwaltungsrichter sind nicht betroffen und sollten daher mit Kommentaren zunächst zurückhaltend sein. Insoweit ist aber die Diskussion in der ordentlichen Gerichtsbarkeit aufmerksam zu verfolgen.

Qualitätssicherung. „Die Justizminister und Justizministerinnen sprechen sich für aktive Führung und einen kommunikativen sowie kooperativen Führungsstil in der Justiz aus.“ Wer wollte dem nicht zustimmen? Inwieweit die beschriebenen Instrumente wie Zielvereinbarungen, Qualitätszirkel und Mitarbeitergespräche greifen, wird nicht zuletzt von der Kooperationsbereitschaft der jeweils beteiligten Personen abhängen. Aber es kann keinem Zweifel unterliegen, dass die Vorstellungen der Justizministerkonferenz hierzu vernünftig und vom BDVR zu unterstützen sind. Das gilt auch für die befürwortete Einbeziehung der Entscheider in die Personal- und Führungsverantwortung. Gut gemeint ist die Betonung der richterlichen Fortbildungspflicht. Ob allerdings die Einführung gesetzlich normierter Pflichtfortbildungen im Wege einer Änderung des Deutschen Richtergesetzes der Weisheit letzter Schluss ist, wage ich doch sehr zu bezweifeln. In der für das Niedersächsische Justizministerium im Juli 2004 erstellten Studie „Zukunftsfähige Justiz“ (Verfasser Eylmann/Kirchner/Knieper/Kramer/Mayen) wird vorgeschlagen, Richtern den Besuch von Fortbildungsveranstaltungen von mindestens ein bis zwei Wochen pro Jahr zur Pflicht zu machen (S. 33). Die Richter wird es wahrscheinlich ganz überwiegendfreuen, wenn sie sich jedes Jahr außerhalb des alltäglichen Arbeitsstresses bis zu zwei Wochen in Ruhe fortbilden können. Aber was bedeutet der Vorschlag in der Praxis? Es gibt knapp 21.000 Richter in Deutschland (davon 2.300 Verwaltungsrichter). Wenn jeder Richter zehn Werktage im Jahr an Fortbildungsveranstaltungen teilnimmt, fallen pro Nase etwa 80 Stunden Zeit für Rechtsprechungstätigkeiten weg x 21.000 = 1.680.000 Arbeitsstunden. Ich kann mir nicht vorstellen, dass durch Neueinstellung von richterlichem Personal hierfür Kompensationen erfolgen. Erwartet wird aber, dass die Zahl der Erledigungen trotzdem nicht absinkt. Vor diesem Hintergrund wäre eine Erklärung der Justizminister spannend, wie sie diesen gordischen Knoten durchschlagen wollen. Ich rate von gesetzlichen Pflichtlösungen ab. Wir Richter müssen uns ohnehin permanent fortbilden. Dazu zwingen uns schon die Gesetzgeber in Land, Bund und Europa mit der permanenten Flut von neuen Vorschriften, die die Gerichte anzuwenden haben. Die Justizminister sind gut beraten, es der eigenverantwortlichen Entscheidung des Richters zu überlassen, in welcher Weise er für sich die Fortbildung organisiert. Wichtig ist, dass für die Richterschaft ein ausreichendes, den Anforderungen der Praxis entsprechendes und attraktives Fortbildungskonzept offeriert wird. Ein überzeugendes Angebot lässt einen gesetzlichen Fortbildungszwang von vornherein obsolet werden. Eine abschließende Bemerkung: diverse Strategien zur Qualitätssicherung werden in mehreren Bundesländern erprobt. Bevor hier weitere Schritte in Betracht gezogen werden, sollten erst einmal alle Ergebnisse der bisherigen Qualitätsmanagementverfahren ausgewertet werden.

Die Justizministerkonferenz hat sich zunächst auf die von mir kursorisch angesprochenen Eckpunkte beschränkt. Auf der Agenda steht aber noch viel mehr. Stichwortartig sind zu nennen:

·     Abkehr von der berufsübergreifenden Referendarausbildung, stattdessen spezielle Ausbildung nur für den Richterberuf einschließlich Richterexamen,

·   Einstellung von Richtern nur nach vorheriger Berufserfahrung in einem anderen   juristischen Beruf,

·     Einführung einer Richterassistenzzeit vor Betrauung mit einem Richteramt,

·     Juristische Quereinsteiger als Richter auf bestimmte Zeit,

·     befristete Wahrnehmung von Führungsaufgaben (Präsidenten auf Zeit),

·     Verlängerung der Lebensarbeitszeit für Richter,

·     gesetzlich geregelte Anwesenheitspflicht für Richter,

·     Zusammenführung von Gerichtsbarkeiten,

·     obligatorischer Einzelrichter in der ersten Instanz,

·     Wegfall der Mitwirkung ehrenamtlichen Richter,

·     kein Zugang zu den Gerichten mehr bei Bagatellstreitigkeiten ohne rechtsgrundsätzliche Bedeutung,

·     Erweiterung der Möglichkeiten zur Entscheidung im schriftlichen Verfahren ohne mündliche Verhandlung,

·     Einführung strenger Präklusionsvorschriften,

·     Einschränkung des Amtsermittlungsgrundsatzes, dafür erweiterte sanktionsbewehrte Mitwirkungspflichten der Parteien,

·     Ãœbertragung der Vollstreckung auf die Exekutive.

Die Stichworte sollen hier nicht im Einzelnen abgehandelt werden. Die Ansätze erscheinen in mancher Beziehung ohnehin nicht genügend reflektiert, teilweise auch nicht miteinander vereinbar.

Der BDVR hat sich zuletzt auf seiner Mitgliederversammlung in Darmstadt am 15.03.2004 für eine Zusammenführung von Verwaltungsgerichtsbarkeit und Sozalgerichtsbarkeit unter bestimmten Voraussetzungen ausgesprochen. Zuvor hatte er auf der vorangegangenen Mitgliederversammlung in Kassel am 13.11.2003 konstatiert, dass sich das bestehende System der verschiedenen Fachgerichtsbarkeiten durchaus bewährt habe, der Verband aber die Debatte um eine einheitlicheFachgerichtsbarkeit konstruktiv begleiten möchte. Im Ergebnis hatte der BDVR sich für eine Zusammenlegung der Fachgerichtsbarkeiten offen gezeigt, aber Mindestbedingungen hierfür verlangt. Dazu zählten das Kammerprinzip und die Mitwirkung ehrenamtlicher Richter. Zu letzterem Thema läuft eine Debatte, die sich auch in dieser Ausgabe des BDVR-Rundschreibens niederschlägt.

Manches an den Änderungsvorschlägen ist sicherlich diskutier- und umsetzbar. Anderes hätte systemverändernden Charakter, für den es keine wirklich einleuchtende Begründung gibt.

Für äußerst problematisch halte ich Gedanken zur Relativierung des Amtsermittlungsgrundsatzes. Dieser wird geradezu als Kardinalgrund für zu lange Verfahren bei den öffentlich-rechtlichen Gerichtsbarkeiten beklagt. In der erwähnten Studie „Zukunftsfähige Justiz“ heißt es hierzu (S. 41):

„Der Amtsermittlungsgrundsatz, der den Richter verpflichtet, unabhängig vom Vortrag der Parteien den Sachverhalt von Amts wegen vollständig zu ermitteln, ist nach Überzeugung der Arbeitsgruppe einer der hauptverantwortlichen Gründe für die überlange Dauer speziell verwaltungsgerichtlicher und finanzgerichtlicher Verfahren. Der Amtsermittlungsgrundsatz führt dazu, daß bei nicht entscheidungsfreudigen Richtern die Skrupel verstärkt werden, ein Verfahren binnen angemessener Frist zu erledigen.“

Hier scheint mir ein fundamentales Mißverständnis vorzuliegen. Der Untersuchungsgrundsatz ist eine Folge des Gesetzmäßigkeitsprinzips der Verwaltung und der Pflicht zur Gewährleistung effektiven Rechtsschutzes im Sinne des Art. 19 Abs. 4 GG. Das Amtsermittlungsprinzip dient in der öffentlich-rechtlichen Gerichtsbarkeit dem Schutz des Bürgers. Die Verwaltung hat regelmäßig überlegenes Sach- und Fachwissen sowie die erforderliche juristische Kompetenz. Auf der anderen Seite steht der Bürger, der sich in der ersten Instanz selber vertreten kann. Teilweise geht es im Verwaltungs- oder Steuerrechtsstreit um hochkomplexe Fragen. Die Abschaffung oder Relativierung der Amtsermittlung kanndahernur zum Nachteil des Bürgers gereichen. Er würde zwar ein schnelleres Urteil erhalten. Sein Interesse dürfte aber primär darauf gerichtet sein, eine richtige Entscheidung zu bekommen. Wenn die Amtsermittlung durch Mitwirkungspflichten ersetzt oder beschränkt wird, müsste das Gericht unter Umständen trotz Kenntnis entscheidungserheblicher Umstände zugunsten des Bürgers ein Urteil zu seinen Lasten treffen, wenn diese Gesichtspunkte von ihm als der klagenden Partei nicht selber eingeführt werden. In Asylverfahren greifen die Gerichte auf umfangreiche Länderdokumentationen zur Beurteilung der Lage im Herkunftsland zurück. Das soll nicht mehr berücksichtigt werden, wenn sich der Asylkläger darauf mangels Kenntnis nicht beruft? Vielfach haben die Gerichte Wissen aus Musterprozessen, das auch in anderen Verfahren berücksichtigt wird. Wenn das Gericht aus Erschließungsbeitragsverfahren Kenntnis hat, dass die Berechnung der städtischen Fremdkapitalkosten im erheblichen Umfang fehlerhaft erfolgt ist, soll dieses Wissen dem unkundigen Kläger vorenthalten bleiben, auch wenn dieser überhaupt keine Chance hat, konkreten Einblick in das kommunale Haushaltsgebaren zu bekommen? Und ist es wesentlich anders zu beurteilen, wenn das Gericht sich bei vorliegenden Anhaltspunkten in den Behördenakten solche Erkenntnisse erst im laufenden Verfahren im Wege der Amtsaufklärung verschafft, obwohl der Kläger insoweit gar nicht problembewusst ist? Hier droht die Axt an eine der Säulen des Rechtsstaats gelegt zu werden. Die Verwaltungsgerichte sind als Kontrollinstanz staatlicher Macht Garant für die Gesetzesbindung der Verwaltung. Sie können diese Aufgabe effektiv nur wahrnehmen, wenn es bei dem prinzipiell uneingeschränkten Amtsermittlungsgrundsatz bleibt. Dieses nützt auch der Verwaltung. Denn die Exekutive ist interessiert an Entscheidungen, die die nicht selten schwierigen Sach- und Rechtsfragen erschöpfend beantworten und damit auch eine verlässliche Grundlage für die Verwaltungspraxis darstellen. Ohne Amtsermittlungsgrundsatz bekommt die Verwaltung möglicherweise unterschiedliche Entscheidungen zur gleichen Thematik, abhängig von dem individuellen Vortrags- und Mitwirkungsvermögen. Und eine gut begründete Entscheidung ist im Ergebnis für die Beteiligten überzeugender und dem Rechtsfrieden dienlicher als ein richterlicher Schnellschuss. Das entbindet uns Richter selbstverständlich nicht von der Pflicht, auch für möglichst zügigen Rechtsschutz zu sorgen. Es ist aber klar, dass bei der personellen Unterausstattung, die für viele Verwaltungsgerichte nun seit Jahren Realität ist, den Erwartungen an möglichst umgehende Urteile nicht entsprochen werden kann. Dieses nun zum Anlass zu nehmen, den Amtsermittlungsgrundsatz zu relativieren und den skrupulösen Richter durch den - durch Amtsaufklärungspflichten nicht mehr gehemmten - oberflächlichen Schnellentscheider zu ersetzen, erscheint mir frivol.

Wenig halte ich auch von einer Beschränkung der gerichtlichen Zuständigkeit für Bagatellsachen, soweit es die öffentlich-rechtlichen Gerichtsbarkeiten betreffen sollte. Sie wäre ohnehin nur durch eine Änderung des Art. 19 Abs. 4 S. 1 GG möglich. Außerdem ist die Frage, was eine Bagatelle ist, sehr relativ. Für einen Sozialhilfeempfänger ist ein Streit um 50,00 Euro keine Kleinigkeit. Die öffentlich-rechtlichen Fachgerichte sind auch bisher schon mit solchen Verfahren klargekommen. Hier reicht eine Rechtsmittelbeschränkung völlig aus. Und dieVorstellung, den Gerichten blieben damit vielleicht Querulantenklagen erspart, halte ich für blanke Illusion. Denn prozessfreudige und zugleich mittellose Kläger lassen sich ohnehin nicht davon abhalten, den Weg zum Gericht zu suchen.

Der - unvollständige - Streifzug durch die derzeitige justizpolitische Diskussionslandschaft soll alle Verwaltungsrichter dazu anregen, sich ebenfalls an der Debatte zu beteiligen. Auf vielfältige Meinungsäußerungen aus der Kollegenschaft sind auch die Richterverbände angewiesen. Der Vorstand desBDVR wird sich auf seiner Sitzung in Weimar am 11./12.04.2005 mit den Fragen der Justizreform inhaltlich weiter beschäftigen. Voraussichtlich am 29./30.06.2005wird die Justizministerkonferenz konkrete Beschlüsse fassen. Es wäre hilfreich, wenn sich die Landesverbände des BDVR intensiv mit den aufgeworfenen Fragen zur Justizreform beschäftigen. Wenn dieser Beitrag einen Anstoß dazu geben kann, freut mich das.

Ehrenamtliche Richter und Verwaltungsgerichtsbarkeit – ein „Auslaufmodell“?

„... Herr D. hatte sich den Morgen anders vorgestellt. Statt zum Verwaltungsgericht zu fahren und dort an einer Sitzung der 11. Kammer teilnehmen zu müssen, weil ein anderer Richter ausgefallen war, hatte er mit seiner Frau einen Ausflug in das Umland geplant. Für den 63-jährigen früheren Kaufmann war es aber klar, dass er seine Freizeit auch kurzfristig in den Dienst einer guten Sache, eines Ehrenamtes, stellen mußte. Und er freute sich auch ein wenig auf die interessante Abwechslung in seinem Rentneralltag, die Paragraphendickicht, alte Bebauungspläne, nicht mehr ganz neue Akten, schwer zu verstehende Vorträge von Richtern, die ihre Entscheidung ohnehin schon getroffen hatten, und eine bunte Mischung von Beteiligten und Anwälten, die in Kürze den Gerichtssaal bevölkern würden, versprachen...“

Ist dies der Alltag in der deutschen Verwaltungsgerichtsbarkeit oder eher der Trailer zu einer neuen „Gerichts-Doku-Soap“, die endlich auch den ehrenamtlichen Richter als beobachtens- und schützenswerte Spezies entdeckt hat? Wird dieses Phänomen bald der Vergangenheit angehören? Die Gefahr könnte bestehen: Zum einen, weil für viele Richter der Kommentar eines Kollegen Alltag ist: „Ehrenamtliche Richter? – Schon lange keinen mehr gesehen!“ Zum anderen, weil die Komplexität der rechtlichen Regelungen bei vielen Beteiligten wie Berufsrichtern und Anwälten das Gefühl hat entstehen lassen, man sei froh, wenn man selbst annähernd Sinn und Zweck einer Vorschrift verstanden habe – wie sollte das der nicht vorgebildete Bürger oder die Bürgerin? Schließlich ließen sich aus Sicht des Gesetzgebers durch die Abschaffung ehrenamtlicher Richter Beschleunigungseffekte bis hin zu Personalkosteneinsparungen erzielen.

Mein Plädoyer: Ehrenamtliche Richter sind weder „Ladenhüter“ noch „Auslaufmodell“; sie sind Repräsentanten der Zivilgesellschaft, die immer gefragt sind!

Nur die Gerichtsbarkeiten der Straf- und Verwaltungsgerichtsbarkeit bedürfen der Ergänzung der Richterbank durch Laienrichter, die nicht – wie etwa der Handels-, Arbeits-, Finanz- oder der Sozialrichter – wegen besonderer Sachkunde, sondern als Vertreter des Volkes schlechthin tätig sind. Für diese interessante Gemeinsamkeit lässt sich auf den ersten Blick keine Erklärung finden.

Schaut man in das Grundgesetz, so muss man feststellen, dass das Verfassungsrecht eine ausdrückliche institutionelle Garantie für die Bürgerbeteiligung an der Rechtspflege durch ehrenamtliche Richter ohne juristische Vorbildung nicht enthält. Art. 92 GG verankert nur das Richtermonopol. Damit geht die Präferenz für den vorgebildeten Richter einher. Nicht nur die Masse des Rechts- und Streitstoffs, mit dem die Richterin oder der Richter umgehen muss, erfordert eine systematische Prüfung und Forschung; Gesetze und damit die ihnen zu entnehmenden Rechtsnormen selbst sind so gefaßt, dass zumindest in der Regel nur Juristen sie (richtig) anwenden können. Das Institut des Laienrichters gehört aber zum vorkonstitutionellen Gesamtbild der rechtsprechenden Gewalt, wie es die Väter und Mütter des Grundgesetzes zu Grunde gelegt und übernommen haben[1]. Dass das Grundgesetz über die Beteiligung von Laienrichtern schweigt, lässt nur den Schluss zu, dass die Bürgerbeteiligung sich aus dem Demokratieprinzip des Art. 20 Abs. 2 GG rechtfertigt². War das Mißtrauen gegenüber der Justiz und den Berufsrichtern ursprünglich ausschlaggebend für den „Siegeszug“ der Schwurgerichte, der bis 1974 andauerte, dann aber einer Schöffenbesetzung mit 2 Personenwich, steigerte sich parallel dazu die Ergänzung der Richterbank in den anderen Zweigen der Rechtspflege. Zunächst beschränkte sich die Laienbeteiligung in der Verwaltungsgerichtsbarkeit auf die unteren, organisatorisch mit der Verwaltung verbundenen Verwaltungsgerichte, während die Verwaltungsgerichtshöfe und Oberverwaltungsgerichte nur mit Berufsrichtern besetzt waren. Nach dem 2. Weltkrieg wurde die Verwaltungsgerichtsbarkeit zu einer echten Gerichtsbarkeit ausgebaut, wobei für die Landesgesetzgeber die Laienbeteiligung optional war. Somit vollzog sich der Schritt vom Beamtenrichter, der auch im konstitutionellen Staat im Namen des Monarchen Recht sprach und von ihm bezahlt wurde, hin zum unabhängigen Berufsrichter. Mag zunächst die Vorstellung, der Berufsrichter sei gegen „äußere Vorgänge geschützt, nicht aber gegen die Suggestion, welche die dreifache Eigenschaft als Jurist, Staatsbeamter und Angehöriger einer bestimmten Gesellschaftsschicht auszuüben geeignet sei“3, vorgeherrscht haben, die dem Laienrichter die Rolle des präsenten Öffentlichkeit zuwies, die in der Verhandlung ständig – zumal in politischen Prozessen – über den fairen Verlauf des Verfahrens wachte und bei der Urteilsfindung Menschlichkeit garantiert, hat sich diese Funktion gewandelt. Richter sprechen Recht im Namen des Volkes, sie sind nicht mehr sozial von der Gesellschaft abgehoben, sondern kommen aus allen sozialen Schichten; der Beruf ist auch Frauen zugänglich4. Das einstmals postulierte Kontrollprinzip scheitert heute daran, dass ehrenamtliche Richter wegen des Beratungsgeheimnisses, dem sie unterliegen, möglicherweise kaum in der Lage sein dürften, die Kontrollfunktion in Bezug auf die Fairness des Verfahrens effektiv wahrzunehmen. Diese wird inzwischen wirkungsvoller durch die „vierteGewalt“, die Medien, ausgeübt. Nicht weggefallen ist die Demokratiefunktion in Form der Partizipation. „Bürgerbeteiligung“, die moderne Vorstellung von der Partizipation, durchzieht große Bereiche des (öffentlichen) Rechts, mag auch eine ganzheitliche Konzeption für die Bürgerbeteiligung an der rechtsprechenden Gewalt fehlen⁵.

Wenn diese, wie sich an der Einführung von Regelungen wie § 6 VwGO zeigt, immer mehr der Effektivität, sprich: der Beschleunigung der Prozesse, die ein ebenso berechtigtes Anliegen der Zivilgesellschaft ist, „geopfert“ wird, läuft die Funktion der Bürgerbeteiligung immer mehr leer. Jede(r) von uns kennt aus eigener Anschauung die Bandbreite, innerhalb derer von der Möglichkeit, Verfahren auf den Einzelrichter zu übertragen, Gebrauch gemacht wird: sie reicht von etwa 100 % – 50%. Man mag den Eindruck gewinnen, das „richterliche Establishment“ habe sich durchgesetzt6.

Andererseits hat die Bedeutung der Judikative seit der Gründung der Bundesrepublik zugenommen mit der Folge, dass die Nachfrage nach juristischen Entscheidungen hoch ist, da bislang die sogenannte „Streitkultur“ in der Gesellschaft einen höheren Stellenwert genießt als die Kultur des Ausgleichs zum Zwecke der Streitvermeidung. Die juristische Kontrolle ist nahezu lückenlos. Nicht nur das Bundesverfassungsgericht, sondern auch die obersten Bundesgerichte, Oberverwaltungsgerichte und Verwaltungsgerichtshöfe kontrollieren nichtnur, sondern treffen – oft aufgefordert durch die politischen Akteure – Entscheidungen, die eigentlich den gewählten Parlamentariern obliegen, für diese aber zu schwierig oder zu heikel zu sein scheinen. Umgekehrt lässt sich aber keineswegs feststellen, dass mit dem Umfang und der Bedeutung der Justiz ihr Ansehen im Volk proportional gestiegen wäre. Die allgemeine Verrechtlichung aller Lebensbereiche, oft vom Bürger selbst gefordert, hat zu einer Normenvielfalt geführt, die in ihrer Qualität und Quantität selbst vom Fachmann kaum noch erfasst werden kann. Die durch die Prozessordnung ermöglichten schriftlichen Verfahren vermeiden den Kontakt zwischen Bürger und Gericht; schriftlich niedergelegte Entscheidungen von Richtern dürften in der Regel noch schwerer verständlich sein als in der mündlichen Verhandlung erörterte. Umso wichtiger ist es, nach Wegen zu suchen, die das Vertrauen der Bürger in die Justiz stärken. Denn diese unterliegt keiner demokratischen Kontrolle; ihr „Kapital“ ist aber das Vertrauen der Gesellschaft und die Hoffnung, dass sie deren Werte und die Wertentscheidung des Gesetzgebers in Einklang bringen kann. Laienrichter erhalten Einblicke in die Arbeitsweise von Juristinnen und Juristen und können ihre dort gewonnenen Erfahrungen als Multiplikatoren verbreiten. Schon allein durch ihre Anwesenheit, mehr noch durch (hinter-) fragende Teilnahme können sie darauf hinwirken, dass gerichtliche Verfahren verständlicher und für den juristischen Laien plausibler verhandelt und entschieden werden. So zwingt die Tatsache, dass eine Gewerbeuntersagung oder die begehrte Baugenehmigung vor Beginn der mündlichen Verhandlung einem Laien sowohl in Bezug auf die Tatsachen als auch in Bezug auf den Inhalt der Rechtsvorschriften verständlich erklärt werden muss, jede(n) Richter(in) dazu, eine „andere Sprache“ zu wählen, was im Übrigen auch den Sinn für eine „reduzierte Komplexität“ im Rahmen der Erörterung der Sach- und Rechtslage in der mündlichen Verhandlung mit (nicht immer anwaltlich vertretenen Parteien) schult. Im Vordergrund stehen bei dem Vertrautmachen der ehrenamtlichen Richter nicht komplizierte Auslegungsfragen bei dem Verständnis der gesetzlichen Grundlage, Analogiebildungen, Relevanz von Vorlagen an den EuGH oder das BVerfG, sondern der Sinn für die Bedeutung von Rechtsnormen gleich welcher Materie für den Bürger und/oder die Gesellschaft. Wenn ehrenamtliche Richter die Berufsrichter dazu anhalten, ihre eigenen Überlegungen für Laien verständlicher auszudrücken, helfen sie in besonderer Weise, Justiz bürgernäher und menschlicher zu machen. Dass sich bei einem solchen Unterfangen dem Richter oder der Richterin oft selbst noch deutlicher gesetzgeberische Unzulänglichkeiten oder „aus dem Bauch heraus“als„ungerecht“ empfundene Wertungen aufdrängen und damit sowohl eine Vermittlung des Spannungsfeldes zwischen Justiz, Exekutive und Legislative als auch das Aufzeigen von Wertungsspielräumen bei allen Akteuren notwendig wird, ist ein gewollter Nebeneffekt. Laienrichter, die loyal, aber kritisch mitarbeiten (und solche gibt es - genauso wie es Berufsrichter gibt, die dies nicht tun), können erreichen, das Richterinnen und Richter die Plausibilität ihrer Gedankengänge kontrollieren; in juristischen Berufen ist die spezifische Gefahr der „Betriebsblindheit“ nicht weniger groß als in anderen Berufen. Diese Plausibilitätskontrolle ist zuweilen, wie die Justizgeschichte lehrt, zum Schaden der Justiz unter anderen historischen Umständen unterblieben7.

Das häufig angeführte und zuweilen von jedem selbst erlebte Gegenargument, die von der Rechtsprechung zu beurteilenden Lebenssachverhalte seien so kompliziert geworden, dass nicht qualifiziert ausgebildete Richter überfordert würden, kann in manchen Bereichen nicht von der Hand gewiesen werden. Die Regelung des § 6 VwGO ermöglicht allerdings nur in rechtlich und tatsächlich einfachen Fällen eine Rechtsprechung ohne Bürgerbeteiligung. Die zahlreichen Prüfungsschritte und ineinander verwobenen Rechtsgebiete bei der Erörterung eines Erschließungsbeitragsfalles, eines Planfeststellungsverfahrens oder eines Krankenhausfinanzierungsverfahrens stellen aber hohe Anforderungen an die Abstraktionsfähigkeit aller am Verfahren Beteiligter (auch der Berufsrichter). Gerade diese Fälle, die der Kammer oder dem Senat vorbehalten sind, werfen zudem oft grundsätzliche Fragestellungen auf, denen nicht selten (polarisierende) gesellschafts- und rechtspolitische Wertvorstellungen zu Grunde liegen. Diesen ist jeder Bürger in seinen beruflichen und/oder gesellschaftlichen Zusammenhängen ausgesetzt. Ehrenamtliche Richterbringen diese (Lebens-) Erfahrungen mit, sei es als Hausmann, Kauffrau, Krankenpfleger, Bürokauffrau oder als Chefredakteur eines großen Wochenmagazins und bringen sie neben dem „gesunden Menschenverstand“ ein. Notwendig ist ein Offensein derBerufsrichter für diese Wertungen, die oft „näher an den Tatsachen“ und ungefiltert stattfinden. Das „Abfragen“ dieser Erfahrungen und der (Gerechtigkeits-) Empfindungen durch verständliche Einführung in den Streitstoff, offene, wenn auch „gelenkte“ Beratungsdiskussionen und Gewährung des Fragerechts in der mündlichen Verhandlung rundet Vorverständnis und Wertung des Berufsrichters ab. Daneben bilden die Reaktionen ehrenamtlicher Richter seismographisch auch die (Vor-) Urteile, Empfindungen und Wertungen „unverbildeter“ Bürger bezogen auf gesellschaftliche Phänomene in Bereichen z.B. des Ausländer-, des Staatsangehörigkeits-, des Umweltrechts und des Demonstrationsrechts ab, die von Berufsrichtern die Reflexion des eigenen Standpunktes (der als Urteilsspruch „im Namen des Volkes“ Verbreitung finden soll), auch zuweilen zu den Eingriffsmöglichkeiten des Staates und zu den gesetzgeberischen Unzulänglichkeiten, verlangen. Vielleicht liegt hierin der Grund dafür, dass in der Verwaltungs- und Strafgerichtsbarkeit „echte Laien“ am Richtertisch sitzen.

Gegen das Argument, dass Laienrichter nur Zeit kosteten und im Verfolgen der Streitgespräche unter Juristen überfordert seien, muss eingewandt werden, dass auch Fachleute (ganz gleich, auf welcher Ebene) sich immer wieder irren. Die Gesetzgebung ist schließlich auch nicht nur Fachleuten anvertraut, sondern den vom Volk gewählten Abgeordneten.

Die Mitwirkung von ehrenamtlichen Richtern an der Rechtspflege ist darüber hinaus Teil der „Rechtserziehung“, der Formung eines „Rechtsbewußtseins“ der Bürger, eines Phänomens, dessen Verschwinden in der Gesellschaft zuweilen beklagt wird. Dies gilt natürlich im Bereich der Strafverfolgung ganz besonders, hat aber auch seine Anwendungsbereiche in dem Verhältnis Bürger – Staat. Der Nachteil des höheren Zeitaufwandes, der unzweifelhaft mit einer Beteiligung ehrenamtlicher Richter und Richterinnen einher geht, wird kompensiert durch Vorteile, die Richter selbst bei genauer Betrachtung aus der Mitwirkung gewinnen können: soll ein Bürger das Urteil akzeptieren, so ist es gut, wenn zuvor andere Bürger überzeugt werden müssen. Das stets verlangte Bestreben, die Verbindung zwischen Gesellschaft und Justiz zu stärken, kann von der„Plausibilitätskontrolle“ durch unverbildete Dritte nur profitieren.

¹Vgl. Herzog, in Maunz/Dürig/Herzog/Scholz, GG, Art. 92 Rnr. 86

²Wassermann, in: AK-GG, Art. 92, Rnr. 44

³Radbruch, Einführung in die Rechtswissenschaft, 1929, S. 134

⁴Vgl. zur Beteiligung von Frauen in der Rechtspflege: Schubert, Karin, in: Ehrenamtliche Richter - Demokratie oder Dekoration am Richtertisch?, 1999, S. 216; Dt. Juristinnenbund, Juristinnen in Deutschland, 2003

 ⁵Wassermann, in: GK-GG, Art. 92 Rnr. 45

 ⁶Eylmann, Horst, in: Ehrenamtliche Richter, a.a.O., S. 35

 ⁷Vgl. Kramer, Helmut, in: Ehrenamtliche Richter,a.a.O., S. 198; Müller, Ingo, in: Ehrenamtliche Richter, a.a.O., S. 202